Analiza Serial: Programul de guvernare al USR-Plus pentru Alegerile Parlamentare 2020 (II)

Articol scris de Sergiu Capilnean, public affairs expert cu experienta in cadrul German Marshall Fund, Aspen Institute, Petrom si EIR, initial postat pe Facebook. L-am editat putin si adapta pentru blog.

Face parte dintr-o serie pre-alegeri.

Ziua 1 + Ziua 2: Structura programului de guvernare USR Plus!

Să încep cu concluzia înainte de The Great Wall of Text: Programul de pe website e destul de structurat, dar unele categorii au dispropoționat de multe dintre măsurile propuse. Programul din PDF nu are o structură unitară și variază și terminologia.

Proporția numărului de măsuri pare că variază între website și pdf, dar mai trebuie făcută maparea între ele înainte de a mă pronunța. Plus, sunt multe măsuri. Foarte multe. Sau poate nu am numărat eu bine.

Credeam că o să mă mobilizez mai ușor decât am făcut-o, după anunțul public de vineri. Mobilizarea a suferit și din cauza unui gând recurent – I have no idea what I’m doing. Dar asta nu a oprit niciodată pe nimeni, cel puțin nu pe cei pe care ar fi trebuit să-i oprească (side burn the entire Trump administration). Așa că am continuat și eu.

Fără să mă uit la conținut, am notat structura fiecărui element din programul de pe website și din programul PDF și relația dintre elemente, în încercarea de a face lucrurile comparabile și numărabile. Am vrut să identific în mod special elementele de acțiune.

Cele 8 categorii din programul de pe website conțin 40 de angajamente. Textul extins al fiecărui angajament urmează o structură liniară, cu un preambul descriptiv unde probabil se expune problema, urmat de o secțiune dedicată elementelor de acțiune.

Cu excepția a două angajamente (Lider European în îngrijirea bătrânilor și Internet pentru toți), toate elementele de acțiune poartă numele de Măsuri Concrete. Măsurile sunt urmate de elemente care aș spune că țin de implementare. Categoriile de elemente de implementare sunt, în ordinea frecvenței lor:

  • Instituția responsabilă (37 de angajamente),
  • Impact Bugetar (33 de angajamente)
  • Informații Relevante (22 de angajamente)
  • Sursa de Finanțare (10 angajamente – cu mențiunea că aici nu am numărat angajamentele unde sursa de finanțare era indicată în altă secțiune)
  • Schimări Preconizate (3 angajamente)
  • Monitorizare-Evaluare (2 angajamente)
  • Direcții (1 angajament)

Cel mai întâlnit model de structură pentru un Angajament este Descriere – Măsuri Concrete – Impact Bugetar – Instituția Responsabilă – Informații Relevante, regăsit în cazul a 16 angajamente. Următorul cel mai întâlnit model, cu 6 apariții, exclude secțiunea de Informații Relevante.

Merită puțină atenție suplimentară cele două elemente predominante, în special în cazul angajamentelor unde acestea nu sunt clar identificate.

Elementul de Instituții Responsabile lipsește de la angajamentele Combaterea sărăciei energetice, Lider european în îngrijirea vărstnicilor și Internet pentru toți. Fără a intra prea mult în conținut, acestea par să fie angajamente unde responsabilitatea este mai degrabă disipată între mai multe autorități publice plus actori din mediul privat. În toate trei cazurile e vorba inclusiv de construirea de rețele, iar în primele două e vorba de infrastructură fizică.

Elementul de Impact Bugetar lipsește de la 6 angajamente. O parte dintre ele sunt probabil cu impact minim sau neglijabil, fiind acțiuni legislative (300 de parlamentari, deși ar fi costul organizării unui referendum) sau executive (Transparență totală).

Alte trei angajamente au indicate în text sursa de finanțare ca fiind fonduri europene. În schimb, angajamentul Democrație și presă liberă în Republica Moldova doar face referire la crearea unui Fond pentru democrație.

Dacă structura angajamentelor e oarecum uniformă (puncte pentru asta), analiza numărului de măsuri per angajament naște niște îngrijorări, pentru că:

  • 16 angajamente au doar câte o măsură
  • 13 angajamente au între 2 și 5 măsuri
  • 9 angajamente au între 6 și 9 măsuri
  • 2 angajamente au aproape câte 20 de măsuri (17, respectiv 18 măsuri)

De ce am îngrijorări aici?

Pentru că ar putea să existe o înțelegere diferită a autorilor asupra conceptului de angajament, sau a conceptului de măsură, ceea ce ar afecta calitatea planului ca plan. Ar putea exista angajamente hiper-optimiste, imposibil de livrat în patru ani, puse la același rang cu angajamente ușoare, de două rânduri într-un ordin de ministru, ceea ce ar afecta urmărirea progresului.

Nu știu, încă nu am citit programul, dar îmi dau seama că nu o să mai pot evita asta pentru mult timp.

Agregarea numărului de măsuri la nivel de categorie susține suspiciunea din numărarea cuvintelor că principalele obiective ale USR Plus ar fi să nu mai murim în spitale și să nu mai fim săraci, după cum se poate vedea în poza 1.

Puncte și pentru asta. Dar corelarea numărului de măsuri cu numărul de cuvinte parcă adâncește îngrijorarea privind înțelegerea comună a conceptelor între autori.

În poza doi e indicatorul pe care l-am denumit ”gradul de detaliere al măsurilor”, practic numărul de caractere din textul angajamentului împărțit la numărul de măsuri din angajament. Dacă titlul are conotații negative pentru măsurile care beneficiază de mai puține cuvinte, ar putea fi privit și invers, ca productivitate a cuvintelor în măsuri. Nu judec.

Cu o medie de 2400 de caractere folosite pentru a lista o măsură într-un angajament și o mediană de 2100, limita de jos o reprezintă angajamentul ”Stimulente pentru a ne menține sănătoși, nu bolnavi”. Acesta folosește aproape 500 de caractere pentru a pregăti și lista 18 măsuri, care cuprind programe, finanțări, acțiuni legislative, acțiuni de comunicare, acțiuni executive. Limita de sus e dată de ”Fără gunoaie în natură” – o singură măsură descrisă si articulată detaliat, în aproape 6000 de caractere. Reagregat la nivel de categorii, Sănătate pentru toți este de departe cea mai concisă.

Probabil ar trebui să mă opresc acum și să scriu ce am găsit în structura programului din PDF-ul de 320 de pagini într-o postare separată, pentru că simt că mă apropii de limita tehnică de caractere a unei postări pe Facebook. Vom vedea. Dar dacă nu bag și analiza de structură a PDF-ului aici, e posibil să nu apuc să intru în tot conținutul. În plus, vreau să păstrez analiza în paralel a programului de pe website cu cel din pdf în toate postările, în mare parte pentru că așa am început.

So here we go again…

Cele 20 de capitole din pdf pot să fie împărțite în primul rând în două tipuri de secțiuni – secțiunea de descriere și secțiunea de acțiuni. La nivelul secțiunilor de acțiuni se regăsesc următoarele elemente:

  • Context (în cazul a 17 capitole)
  • Viziune (în cazul a 17 capitole, dar nu aceleași)
  • Principii (în cazul a 8 capitole)
  • Priorități generale (generale, adică nedeclinate individual, în cazul a 4 capitole)
  • Obiective generale (la fel ca mai sus, în cazul a 5 capitole)

Modelul cel mai comun pentru secțiunea descriptivă este Context – Viziune, prezent în cazul a 5 capitole, urmat de Context – Viziune – Principii, în cazul a 4 capitole, Context – Viziune – Obiective Generale în cazul a 2 capitole, apoi 8 permutări ale elementelor sunt prezente în câte un capitol. Cel mai bogat din punct de vedere al structurii secțiunii descriptive, unde sunt prezente toate elementele, este capitolul Tineret.

În cazul secțiunilor de acțiune, am identificat mai multe modele, având până la trei nivele posibile de elemente, cu diferite relații între ele:

  • 5 capitole urmează o structură arborescentă pe trei nivele, de tipul mai multe priorități, fiecare prioritate e declinată în mai multe obiective, fiecare obiectiv e declinat în mai multe măsuri. 2 dintre aceste capitole folosesc elemente nenumite în loc de ”priorități”.
  • 2 capitole urmează o structură mixtă pe trei nivele, de tipul mai multe priorități, fiecare prioritate are un set de obiective și un set de măsuri. Unul dintre aceste capitole folosește elemente nenumite în loc de ”priorități”
  • 4 capitole urmează o structură arborescentă pe 2 nivele pornind de la priorități, fiecare prioritate fiind declinată în elementul de acțiune (măsuri în cazul a 2, propuneri în cazul a 1, obiective în cazul a 1)
  • 8 capitole urmează o structură similară cu cea de mai sus, doar că pornesc de la obiective, iar fiecare obiectiv e declinat în măsuri (în cazul a 3 capitole), direcții (în cazul a 3 capitole), sau elemente nenumite (în cazul a 2 capitole)
  • 1 capitol (Energie) are mai degrabă o structură liniară, în care după elementele descriptive generale, urmează direct setul de măsuri.

Există variabilitate și la nivelul cuvântului folosit pentru a descrie cel mai de jos element de acțiune din fiecare capitol:

  • 11 capitole folosesc cuvântul ”Măsuri”
  • 3 capitole folosesc cuvântul ”Direcții”
  • 3 capitole nu folosesc un cuvânt specific – le-am zis ”Nenumite”
  • Cultură folosește ”Propuneri”
  • Politica Fiscal–Bugetară folosește ”Obiective”
  • Economie și Antreprenoriat folosește fie ”Măsuri”, fie ”Obiective”, în funcție de Prioritate

Pentru programul de PDF sunt ceva mai îngrijorat de structură. Dacă în cazul programului de pe website, variabilitatea era destul de mică, aici pare că e variabilitate destul de mare și în structura secțiunea descriptive a fiecărui capitol, și în structura secțiunii de acțiune a fiecărui capitol, dar și la nivelul cuvintelor folosite pentru a descrie elemente de rang similar.
Documentul PDF îl percep ca pe un document programatic mai serios, spre deosebire de programul de pe website, al cărui scop ar fi mai degrabă de comunicare.

Mi-ar fi plăcut să văd o aplicare mai riguroasă a unei structuri clare. Mi-ar fi plăcut să văd aceeași terminologie în toate capitolele. Cred că folosirea unui standard comun ar fi ajutat cititorul prin oferirea de predictibilitate și ar putea ajuta și când (sau dacă) va veni implementarea programului, prin identificarea ușoară a elementelor de acțiune îndeplinite, a obiectivelor atinse și așa mai departe. Elementul de tracking al unui plan e important și pentru implementator, și pentru manager și, fiind vorba de un program de guvernare, și pentru cei afectați de măsurile/propunerile/direcțiile/acțiunile cuprinse în el.

Pe partea numărului de măsuri (sau mă rog, a elementelor de acțiune de cel mai jos nivel), poza 3 (sus) arată o situație ceva mai echilibrată decât în cazul programului de pe website. Capitolul Sănătate e responsabil pentru doar 15% din cele aproximativ 1200 de măsuri propuse, spre deosebire de proporția de 35% din 160 de măsuri în cazul website-ului.

Locurile următoare din PDF arată o posibilă discrepanță în ce privește volumul între domeniile pentru care s-au elaborat măsuri și ce a fost ales pentru comunicare pe website. După Sănătate, cele mai proeminente capitole la numărul de măsuri sunt Politica Externă, Agricultura și Mediu. Totuși, recunosc că e nevoie de o mapare între angajamentele de pe website și capitolele din pdf înainte de a spune că website-ul nu reflectă programul.

În ce privește gradul de detaliere al măsurilor, ilustrat în poza 4 (sus) ca numărul de pagini dedicat capitolului împărțit la numărul de măsuri identificate, mă bucur să spun că Sănătatea își pierde locul de worst offender (sau most efficient) în favoarea capitolului pe Agricultură, care listează 106 măsuri în 12 pagini. Mai mult, sunt alte 4 capitole care au o densitate mai mare de măsuri per pagină decât Sănătatea! Cel mai detaliat capitol din punctul acesta de vedere este Tineret care, în 13 pagini, reușește să articuleze tot atâtea măsuri.

Dincolo de împărțirea pe capitole, numărul total de măsuri atrage atenția. Cu 1220 de măsuri identificate, USR Plus ar trebui să implementeze în mod constant peste o măsură în fiecare zi lucrătoare timp de 4 ani de zile pentru a le epuiza pe toate. Acest calcul ridică mai multe semne de întrebare, inclusiv dacă programul este realist, dacă este un plan veritabil sau doar o listă de dorințe, sau dacă am identificat și numărat corect care sunt măsuri și care sunt subdiviziuni nesemnificative ale unor măsuri.

Voiam să mai includ în postarea de structură și o mapare preliminară între angajamentele de pe website și capitolele din PDF, dar e târziu, nu am încredere în maparea pe care am făcut-o azi fără să o revalidez și în plus am nevoie de un subiect mai scurt pentru mâine, pentru că e luni și nu cred că o să fiu pregătit să-mi dau cu părerea pe reformă constituțională.

One thought on “Analiza Serial: Programul de guvernare al USR-Plus pentru Alegerile Parlamentare 2020 (II)”

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *